아래글은 외대 이장희 교수가 2003년경에 쓴 글인거 같습니다.

저 글이 쓰여진지 7년여가 지난 후 벌어진 이번 사태도 사실상 남북간 NLL의 성격에 대해 상이한 시각과 무관하지 않은 셈이니 NLL에 대해 정확히 이해를 하는것이 여러모로 도움이 될거 같아 펌합니다. 시간 나실때 차분히 읽어들 보시면 도움이 되실겁니다.



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NLL의 국제법적 검토와 정책대안



이장희  


I. NLL을 평화적으로 관리할 필요성

금년 5월 1일 현재 올해들어 북한 경비정을 포함한 선박이 11차례나 NLL을 넘었다. 서해 연평도 근처에서 북한 어선들이 NLL을 넘어 조업하다가 해군 고속정이 40mm 포 등으로 경고 포격하자 이날 오후 돌아갔다고 한다. 이것은 99년 서해교전에 이어 지난해 6.29 서해교전(남측도 20여명, 북측도 30여명의 사상자)의 악몽을 다시 상기시킨다. 더욱이 지난해 6.29 서해교전이후 남한해군이 교전규칙을 ‘경고방송-시위 및 차단 기동 -경고사격-위협사격-조준 및 격파사격’의 5단계에서 ‘시위기동-경고사격-격파사격’의 3단계로 단축한 바, 이제 보다 쉽게 북한선박과의 무력적 교전행위가 우발적으로 확전될 위험성이 높아진 것이다.

그렇다면 지난 1년 동안 남북쌍방은 이 문제해결에 대해 근본적으로 어떠한 노력을 하였는가? 이번 북측선박의 NLL 월선의 정확한 의도는 아직 모르지만, 6월 꽃게잡이 철이 그 주요원인 일 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고 남북 쌍방은 NLL을 둘러싼 이 주요한 문제를 지난해 6.29 서해교전이후 1년이 가까운 지금도 근본적으로 해결하지 못하고 있다. 더구나 한미정상회담이후 남북관계가 핵문제로 인해 긴장국면으로 치닫고 있다. 우리 사회의 일각에서는 NLL 월선을 극한상황으로 몰고가려는 움직임이 아직도 있다. 그러나 NLL문제는 과거 1950년대 식 냉전적 시각에서 벗어나 남북관계의 변화된 현실, 국민의 정서 그리고 국제법적 관점 등을 종합적으로 고려하고, 6.15 공동선언에 입각한 화해.협력의 성숙된 시각에서 풀어나가야 할 것이다.

그리고 이번 NLL 월선이 정전협정 위반 및 영해 침범이라는 냉전적이고 경직된 시각이 있는데, 이 경우 이 위반과 침범이 무슨 법을 위반하고 침범한 것인지에 대한 객관적이고 신중한 검토가 필요하다. 북한의 북방한계선(NLL: Northern Limited Line)의 월선은 남북한의 대치상태라는 특수한 상황에서 도덕적으로 비난의 대상의 되어도 국제법상 인정되는 원칙에는 위반이라고는 보기 힘든 객관적 측면이 있어 이에 대한 신중한 접근이 필요하다.

NLL월선이 있을 때마다 국내보수여론은 북한의 일방적 책임론으로 몰고 갔다. 우리사회의 대부분의 보수언론 및 보수정당은 NLL선 무단통과를 영해침범과 도발이라고 단언했다. 특히 한나라당은 금강산 관광중단, 대북지원중단, 햇빛정책포기를 포함한 강경한 조처를 정부에게 주문하고 했다. 만약 정부가 보수여론대로 너무 강경하게 대처할 경우 남북관계의 악화는 물론이고, 정부의 평화번영정책 전체가 매도당할 우려가 있다. 따라서 교전수칙이 단축된 이 시점에 정부는 매우 차분하고 융통성 있게 대처하는 것이 좋다. 물밑으로 북한과의 근본적 해결을 위해 깊이 있는 협상이 필요하다. NLL의 평화적 관리가 매우 필요한 시점이다.

II. 북방한계선에 대한 국제법적 검토

이번 NLL 월선를 민족화해의 시각에서 남북관계를 한차원 발전시키는 제도화로 연결시키는 국민적 지혜를 모아야 할 것이다. 지난 1999년 6월 서해사태가 냉전적인 언론의 적대감 조장으로 불행한 교전으로 악화되지 않았던가?

지난해 2002년 6.29 서해교전에서 분명한 것은 과거 냉전시대에 무조건 덮어두었던 북방한계선에 대한 국제법적 공론화 없이는 이러한 서해 NLL월선의 근본적 해법을 생각해 볼 수 없다는 점이다.

우선 NLL은 정전협정상 아무런 근거가 없다. 1953년 정전협정 협상시 육지 군사분계선은 합의를 보았지만 서해 해상 경계선은 의견의 차이로 합의를 보지 못했다. 정전협정협상에서 북한은 경기도와 황해도의 道界의 연장선을 주장했고, UNC는 서해 5도가 모두 포함되게 경계선 획정을 요구함으로써 西海해상 경계선획정은 상반된 의견차이로 정전협정에서 규정하지 못했다. 한편 당시 우세한 해군력을 동원한 리승만 박사의 북진공격을 두려워한 UNC는 남측해군력의 북진한계를 내부적으로 규제할 필요성에서 NLL을 그었다. 그래서 Clark UNC 총사령관은 1953년 8월 30일 일방적으로 NLL을 내부적 작전규칙의 일환으로 해군에만 전달하고 북측에 정식으로 통고하지 않았다. 즉 NLL은 무력충돌가능성의 방지를 위해, 한.미 해공군의 초계활동을 한정하는 선이라고 할 수 있다.

둘째로 NLL은 남북기본합의서에서도 합의되지 않았다. 남북기본합의서 2장(불가침)의 부속합의서 제10조도 “남과 북의 해상 불가침선은 앞으로 계속 협의한다. 해상불가침구역은 해상불가침선이 확정될 때까지 “쌍방이 지금까지 관할하여 온 구역(... the areas that have been under the jurisdiction of each side until the present time.)으로 한다”라고 명시하고 있다.

여기에서 서해의 해상 불가침은 최종 확정되지 않았다는 점과 확정될때까지는 불가침선은 ‘쌍방이 지금까지 관할하여 온 區域’에 대한 해석의 차이가 중요하다. 특히 남측은 이 ‘區域’에 NLL이 포함될 것을 주장했고, 북측은 ‘區域’ 대신에 육상만을 의미하는 ‘地域’으로 주장해 해상경계선을 제외시키려고 했다. 당시 NLL 인정문제는 남북기본합의서회담 지체의 큰 원인을 제공했다. 이처럼 북한은 남북기본 합의서에 불가침선에 NLL 포함을 극구 반대하였다. 객관적으로 보아 남북한의 군사적 경계선이 되기위한 “쌍방이 관할하여온 구역”이란 “쌍방이 합의하고 동의한 구역”이라야, 남북 양측에 경계선으로서 효력을 발휘 할 수가 있다.

셋째, 북한이 묵시적으로 1973년 8월 1일 이후 20년 이상동안 NLL을 인정했다는 것도 사실이 아니다. 북한은 한국전쟁중이나 이후 수년동안 강한 해군력을 보유하지 못 한채 그들이 주장하는 12해리 영해를 지킬 능력이 없었다. 그럼에도 불구하고 북한은 1957년 초부터 북한경비정이 5개 도서의 연안을 순시하기 시작 하였고, 종종 한국어선을 나포해 갔다. 따라서 이것을 근거로 국제법상 實效性의 원칙(principle of effective control)과 凝固의 원칙(principle of consolidation)에 의해 NLL을 북한이 묵시적으로 수용하고 있다는 것은 국제법적 근거가 희박하다.

넷째로 UNC 조차도 북한의 NLL 월선시에 영해침범이라 하지 않았고, 서해 5개 도서 3해리 밖의 수역에 대해, 공해 (International Waters)라 했고, 서해 5개도서 안의 수역을 인근수역(waters contiguous to the island groups)을 침범했다고 했다. 미국무성도 NLL 통과를 영해침범으로 보지 않고 있다. 이양호 국방장관도 1996년 7월 16일 국회본회의 대정부 질문답변을 통해 “해상북방한계선은 우리 어선이 조업도중 잘못해 월북할 것을 우려해 우리가 임의로 설정한 북방한계선인 만큼 북한에서 넘어와도 정전협정과는 관련이 없는 것”이라고 답변을 했다.

종합적으로 NLL은 정전협정과 남북기본합의서에서 남북사이의 경계선이 될 수 있는 쌍방합의가 이루어지지 않았다. 그리고 NLL에 대해 북한은 20년이상동인 묵시적으로 수용한 것도 아니고 UNC도 영해침범으로 보지 않고 있다. 따라서 북한 경비정의 NLL 통과는 국제법상 영해침범이 아니라 월선이라고 해야 정확한 표현이될 것이다.

III. 북방한계선을 비롯한 서해교전에 대한 향후의 정책대안

위에서 보듯이 이번 NLL월선의 재발방지는 NLL에 대한 근본적 해결이 없이는 불가능하다. 그래서 향후 NLL 월선을 비롯하여 이번 서해교전을 통해서 다음과 같은 결론을 내릴 수 있다.

1. NLL에 대한 국제법적 검토

북방한계선(NLL)의 통과는 영해침범이 아니고 월선이란 말이 정확한 표현이다. NLL은 정전협정상 아무런 근거가 없고, 국제연합사령부(UNC)가 1953년 8월 30일 내부적 작전 규칙으로 일방적으로 작성한 것을 북측에 정식으로 통고하지도 않았다. 그리고 남북기본합의서 부속합의서 제10조도 “남과 북의 해상 불가침선은 앞으로 계속 협의한다. 해상불가침구역은 해상불가침선이 확정될 때 까지 쌍방이 지금까지 관할하여온 구역으로 한다.” 라고 명시하고 있다. 즉, 서해의 해상 불가침선은 확정되지 않았고, “쌍방이 지금까지 관할하여온 구역”에 NLL이 포함되지 않고 있는 것이다. 그 이유는 NLL이 남북사이에 경계선이 되려면 쌍방이 합의하고 인정해야 하는 데, UNC가 내부 작전규칙으로 NLL을 설정, 해군부대에만 시달하였고, 상대방인 북한에는 통고조차도 하지 않았기 때문이다.

2. [꽃게잡이 남북 공동어로 수역]의 설정

서해 5도 주변은 꽃게가 많이 나는 지역이고, 특히 꽃게는 북한의 주요한 외화벌이 상품이다. 북한의 어업은 현재 매우 열악한 상황에 놓여있다. 더구나 서해 5도 어로구역의 오염 때문에 꽃게가 잡히지 않아 어부들은 생계를 위해 월선을 하지 않을 수 없는 형편이다. 그래서 NLL에 대한 명확한 쌍방간에 합의가 없는 한 향후에도 매년 6월 말이면 남한 어선의 월선으로 인한 이러한 무력충돌은 계속될 것이다.

그래서 남북 쌍방은 잠정적으로 평화통일 싯점까지 서해5도 주변의 3해리를 섬 연안수역으로 인정하고, 그 나머지 수역에 대해서는 [꽃게잡이 남부공동어로수역]을 지정, 경협차원에서 [남북공동어로협력합의서]를 체결하는 방향으로 합의를 하는 것이 좋을 것이다. 동 합의서에는 [꽃게잡이 남부공동어로수역]을 관리하기위하여 남북한 동수로 구성되는 ‘남북공동어로관리위원회’를 규정하면 된다.

현재 연평도 어로구역에는 폐그물에서오는 심각한 오염 때문에 남한 어부들도 [남북공동어로수역]의 설정을 매우 환영하고 있다. 이 [남북공동어로수역]은 남측의 자본과 기술 , 풍부한 어획량을 보유하고 있는 북한의 오염되지 않은 어장과 값싼 노동력이 결합으로 남북 어부들의 공동이익을 위해서도 매우 필요한 것이다.

공동어로구역 관리는 상기의 “남북공동어업관리위원회”가, 공동어로구역은 해양법상 잠정수역적 성격을 가질 것이다. 역사적 상황이 전혀 다르지만 “Fonseca 灣”에 대한 1990년 ICJ가 Fonseca 灣에 대한 법적지위로서 공동수역으로 판시한 사례도 신중하게 연구해볼 만하다. 이 남북공동어로수역협력은 6․15공동선언 제4항의 남북경협분야의 실천을 구체화하는 제도적 뒷받침이 될 수 있다. 이를 위해 정부는 이번 NLL에 대한 진상파악를 포함하여 NLL에 대한 근본적 해결방안 협의를 위해 남북기본합의서에서 이미 합의한 남북군사공동위원회개최를 북측에 요구할 수도 있을 것이다.

3. 북한에 대한 요구

북한의 지난해 6.29 선해교전에서 선제공격행위나 이번 무단의 NLL월선이 옳다는 것은 결코 아니다. 북한경비정이 과거관행에서 벗어나 선제무력공격과 같은 돌출행동을 한 것은 명백히 북한이 도덕적으로 잘못한 것이다. 그러므로 사과를 하고 재발방지에 대한 성실한 노력을 보여야 한다고 본다.

북한도 이 사건을 계기로 NLL 문제의 근본적 해결을 포함한 서해 5개도 주변 문제를 제도적으로 해결하기 위한 남한의 노력에 성실하게 동참할 것을 당부한다. 그리고 북한 조국평화통일위원회(조평통)가 2002년 8월 1일 NLL은 서해 해상 경계선이 아니라면 새로운 경계선 확정은 정전협정에 기초해 미국과 합의가 필요하다고 주장했다고 조선중앙방송이 보도했다. 이처럼 NLL 문제를 북미사이에 해결하자는 북한 주장은 정전협정에 전혀 근거가 없기에 타당성이 없다. 나아가 북한도 1977년 경제수역 선포에 이어 그것과 연계하여 국제법상 근거 없는 50해리의 군사수역의 선포를 철회하고 국제해양법에 즉시 가입하여 무리하게 그은 직선기선을 국제해양법에 맞게 재조정해야 할 것이다.

4. NLL에 대한 객관적인 인식 제고노력

대부분의 국민들이 NLL 선의 경위를 정확히 모르고 있다. 냉전시대 우격다짐으로 유지해온 NLL에 대한 정확한 인식제고가 필요하다. 전문가들이 기고나 TV대담을 통해 국민에게 진실을 정확하게 알리는 것이 가장 시급하다. 충분한 국제법적 논거와 합리성을 가지고 대처해야한다. 이제 이 문제를 더 이상 덮어두거나 禁忌視해서는 안된다. 정부도 보수적인 여론을 너무 두려워하여 소극적으로 대처하지 말고 적극적으로 대처하는 자세가 필요하다. 진실은 진실대로 알리고 정치적 판단은 정부가 융통성 있게 하면 된다. 보수 시민단체와도 위의 정확한 국제법적 논리와 남북관계의 전반적 현실을 설명하는 남남대화 간담회 및 통일교육 강연회를 자주 갖는 것이 필요하다.

5. 일부 언론과 정치권에 대한 당부

민족문제만큼은 당리당략을 초월해 정치적 시각으로 다루어서는 안된다. 매번 NLL사건이 발발할 때마다 일부 보수언론과 이에 무조건 비위를 맞추는 일부 지식인들, 일부 정치권과 일부 보수단체들의 과격한 대응요구로 국민들은 불안해 하고 있다. 그들은 현재 이 문제를 당리당략차원에서 이용하여, 금강산관광중단 및 대북지원중단을 포함하여 적극적 화해협력정책과 6.15 공동선언의 근본을 파괴하는 쪽으로 몰아가려 하고 있다.

그리고 이번 NLL사태가 벌어졌다고 하여 무작정 선제공격을 할수있게 해군교전규칙을 지난해에 수정한 것도 매우 위험한 일이다. 6.15 공동선언은 우리가 많은 노력과 인내를 하면서 분단 40년만에 얻어낸 평화와 신뢰의 싹이며, 어떠한 일이 있어도 계승되어야 한다. 이번 NLL월선으로 남북관계를 과거 냉전시대로 회귀시켜서는 안되며, 금강산 관광과 그리고 민간교류는 꾸준하게 지속돼야한다. 서해교전처럼 어려운 일이 있을수록 우리는 NLL을 포함하여 남북문제를 충분한 국제법적 논거와 합리성 그리고 역사성과 철학성을 갖고 대승적으로 대처해야 한다.

6. 시민사회단체의 역할

우리 시민사회단체들은 이번 NLL 월선 사태를 빌미로 정략적 목적과 당리당략적 차원에서 금강산 관광중단, 남북한 민간교류 중단 등을 주장하며 6.15 공동선언과 그 성과를 음해하려는 일부 정치권과 사회세력에 대해 철저하게 감시하고, 그 자제를 강하게 요구해야 할 것이다. 그 이유는 북한의 NLL월선은 잘못 된 것이지만, 이것을 남북한의 극한 대결로 몰고가 6.15 공동선언이후 쌓아온 화해.협력의 성과과 그 실천이 무산되는 것은 경계해야 되기 때문이다.
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* 필자는 한국외국어대학 법과대학 학장이다.
* 이 글은, 6월 4일 열린 {전민동} 월례회에서 필자가 발표한 것이다.
* 자료제공; {전민동}